در تکاپوی مشروعیت؛ احتجاجات پیرامون مشروعیت ساترا از منظر مؤلفه فرمان قانونی
-
مقدمه و بیان مسئله
با توسعه فناوری اطلاعات و ارتباطات و ایجاد رسانه‌های جدید، بستر جدیدی در تولید و مصرف فرهنگی و رسانه‌ای در عرصه حیات اجتماعی شکل گرفت که بر طبق آن دیگر صدا و سیما تنها بازیگر و تولید کننده عرصه صوت و تصویر فراگیر نبوده و بازیگران دیگری نیز به این عرصه اضافه شدند که بخش مهمی از آنها در ادبیات مصطلح به انواع تلویزیون‌های اینترنتی (IPTV & VoD) مشهور شده‌اند. در این میان، وجود نهادی حاکمیتی که مبتنی بر چارچوب‌های ارزشی و قانونی متناسب با این نظام، به اعمال حاکمیت، کنترل و تنظیم‌گری بازیگران نوظهور بپردازد، نیز امری ضروری به نظر می‌رسید. بر این مبنا، در قلمرو حاکمیتی جمهوری اسلامی ایران، سازمان تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی(ساترا)، با دستور رییس وقت صدا و سیما و با ابلاغیه مورخه ۲۲/۶/۱۳۹۴ به ریاست محترم جمهور (به عنوان ریاست شورای عالی فضای مجازی)، تشکیل شد. اهداف این سازمان، که در عمل کارویژه‌های یک تنظیم‌گر (رگولاتور) عرصه محتوایی را انجام می‌دهد، عبارت است از:
- ارتقای سلامت و کیفیت خدمات رسانه‌اى صوت و تصویر فراگیر در فضاى مجازى
- تقویت و ارتقای جایگاه صنعت رسانه‌اى صوتى- تصویرى جمهورى اسلامى ایران در رقابت‌هاى سنگین جهانى
- حفاظت از مرزهاى رسانه‌اى کشور و کاهش آسیب‌پذیرى جامعه در مقابل هجمه‌هاى فرهنگى بیگانگان
- جلوگیرى از انحصار و تضمین رقابت سالم
- و در نهایت زمینه‌سازى تحقق الگوى رسانه‌اى در تمدن نوین اسلامى
در همین راستا و برای نیل به اهداف فوق، از جمله وظایف این سازمان عبارت است از:
- ساماندهی حوزه صوت و تصویر فراگیر در راستای حمایت از خدمات دهندگان و تأمین حقوق کاربران
- تسریع، تسهیل و شفاف‌سازی روند و فرآیند اعطای مجوز به ارائه‌کنندگان خدمات صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی
- افزایش کسب و کار و زمینه‌سازی تسهیل‌گری برای فعالان حوزه صوت و تصویر فراگیر
- رسیدگی به شکایات و تخلفات گزارش‌شده از سوی مردم در فضای مجازی
یکی از مهمترین موضوعاتی که همواره هم در عرصه علمی و دانشگاهی و هم در عرصه خط مشی گذاری و تنظیم‌گری مورد توجه بوده، موضوع مشروعیت نهادهای تنظیم‌گر بوده است. خصوصاً که این نهادها با الزام بازیگران به تبعیت از قواعد و مقررات خود همیشه باعث جابجایی منافع، منتفع شدن برخی و متضرر شدن برخی دیگر و همچنین منجر به ایجاد محدودیت برای بازیگران بخش خصوصی شده و در برخی موارد، باعث نارضایتی آنها نیز می‌گردند. بنابراین، در یادداشت پیش رو، تلاش خواهیم کرد، تا با استفاده از چارچوب نظری مؤلفه‌های مشروعیت نهاد تنظیم‌گر، مشروعیت نهاد تنظیمی معرفی شده یعنی ساترا را مورد ارزیابی قرار دهیم. در این یادداشت این مسئله را از منظر مؤلفه فرمان قانونی[۱] بررسی خواهیم کرد.
-
مؤلفه فرمان قانونی
از منظر مؤلفه فرمان قانونی، نهاد تنظیم‌گر زمانی مشروعیت داشته و شایسته حمایت از سوی نهادهای حاکمیتی و جامعه است که توسط سازوکارهای قانونی به رسمیت شناخته شده در یک کشور، قانونی شده باشد. یکی از مهمترین مثال‌های آن نیز دارا بودن حمایت قانونی از سوی مجلس قانون گذار کشور است. علاوه بر وجود چنین سند مشروعیت بخشی، نهاد تنظیم‌گر باید بتواند به طرز قانع کننده‌ای به اهداف تعیین شده در این سند نیز جامه عمل بپوشاند. البته در بررسی خود این سنجه ارزیابی مشروعیت، باید ذکر کرد که عمدتاً اهداف تعیین شده مذکور در این اسناد، به قدری کلی، مبهم و تفسیر پذیر هستند که قضاوت در مورد میزان تحقق آنها چالش زاست. جدا از امکان تعیین دقیق اهداف، اما این مسئله تا حدودی طبیعی است؛ زیرا قانون‌گذار در بیشتر مواقع تلاش دارد تا با این ابهام، دست تنظیم‌کننده را در نحوه مسائلی که در آینده مطرح می‌شوند، باز بگذارد. ضمن اینکه در برخی اوقات، نیل به اهداف بخصوصی، مستلزم بده بستان در مورد سایر اهداف اعلامی است و این مسئله نیز چالش زا بودن این قضاوت را دوچندان می‌کند.
-
موافقان مشروعیت ساترا
در سالهای اخیر، ساترا که ذیل سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران تشکیل شده است، در عرصه خط مشی گذاری فضای مجازی کشور، محل احتجاجات بسیاری بوده است. با توجه به مؤلفه و سنجه معرفی شده، در سالهای اخیر شاهد این بوده‌ایم که استدلال‌هایی به نفع یا به ضرر ساترا مطرح شده است. از جمله استدلال‌های مطرح شده برای مشروعیت بخشی قانونی، این بوده که پس از بالا گرفتن منازعات حول این مسئله، در ۲۸ دی ۹۸، رییس قوه قضاییه حکم کرد که هرگونه فعالیت در زمینه صوت و تصویر بدون مجوز صدا و سیما غیرمجاز است. البته در ادامه دولت وقت کوشید تا صدور چنین حکمی را در صلاحیت شورای عالی فضای مجازی بخواند اما کمتر از یک ماه بعد یعنی در ۱۸ بهمن ۹۸ نیز دیوان عدالت اداری انتشار صوت و تصویر فراگیر را در انحصار صدا و سیما دانست تا مهر تأیید و تثبیتی بر حکم قبلی باشد.
علاوه بر این، بر اساس ماده ۷ اساسنامه صدا و سیما که مصوب سال ۱۳۶۲ است. «تاسیس فرستنده و پخش برنامه‌های رادیویی و تلویزیونی در هر نقطه از کشور در انحصار این سازمان بوده و چنانچه اشخاص حقیقی یا حقوقی اقدام به تأسیس یا بهرهبرداری از چنین رسانه‌هایی کنند، از ادامه کار آنان جلوگیری به عمل آمده و تحت تعقیب قانونی قرار خواهند گرفت»؛ بنابراین در صورتی که قلمرو فعالیت سرویس‌های ویدیویی اینترنتی فعلی را در چارچوب فرستنده و پخش برنامه های رادیویی و تلوزیونی بدانیم مهر تأیید دیگری بر مشروعیت ساترا می‌خورد.
استدلال دیگر، بند ب نظر تفسیری شماره ۹۷۹/۲۱/۷۹ مورخ ۱۰/۰۷/۱۳۷۹ شورای نگهبان ذیل اصل ۱۷۵ قانون اساسی است که در آن ذکر شده: «مطابق با نص صریح اصل ۴۴ قانون اساسی در نظام جمهوری اسلامی ایران رادیو و تلویزیون دولتی است و تأسیس و راه‌اندازی شبکه‌های خصوصی رادیویی و تلوزیونی به هر نحو، مغایر این اصل است. بدین جهت، انتشار و پخش برنامه های صوتی و تصویری از طریق سیستمهای فنی قابل انتشار فراگیر (همانند ماهواره، فرستنده، فیبرنوری و غیره) برای مردم در قالب امواج رادیویی و کابلی غیر از سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران خلاف اصل مذکور است.»
در نهایت و به عبارتی شاید مهمترین استدلال مطرح شده، که اتفاقا مورد تأکید ویژه حامیان ساترا قرار دارد، مرقومه است از سوی مقام معظم رهبری در سال ۹۴ که «مسئولیت صدور مجوز و تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی و نظارت بر آن منحصرا بر عهده سازمان صدا و سیما است». مبتنی بر این حکم و در صورت مشخص بودن قلمرو صوت و تصویر فراگیر، ساترا که ذیل صدا و سیما و در تراز معاونت این سازمان است، مشروعیت تنظیم‌گری میابد.
-
مخالفان مشروعیت ساترا
در مقابل استدلال‌هایی نیز علیه مشروعیت ساترا مطرح شده و فعالیت چنین مجموعه‌ای از سوی برخی غیر قانونی خوانده میشود. مهمترین این استدلال‌ها که به صورت مکرر از سوی بازیگران مخالف مطرح میشود این است که ساترا از مجلس شورای اسلامی به عنوان قوه مقننه، قانون پشتیبان و اساسنامه مصوب ندارد و این باعث عدم مشروعیت ساترا است. البته موافقان در مقام پاسخ اعلام می‌کنند که اولاً در قانون‌های بودجه ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ و همچنین قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، نامی از ساترا برده شده است و براساس نظرات کارشناسان حقوقی همین امر باعث توجیه قانونی ساترا میشود؛ ثانیاً گفته شده است که قانون اداره صدا و سیما ذیل قانون مدیریت شرکت‌های دولتی است که اختیار ایجاد ساختارهای جدید را ذیل آن به رییس سازمان واگذار کرده است و بنابراین نیازی به دریافت مجوز از سوی مجلس نیست. البته نکته‌ای که از زمان تاسیس صدا و سیما وجود دارد و همیشه محل ابهام بوده است، نوع شخصیت حقوقی این سازمان است. براساس برخی قوانین و بعضی اظهار نظر‌ها، صدا و سیما ذیل قانون شرکت‌های دولتی فعالیت می‌کند و در مقابل براساس تعدادی دیگر از اسناد و نظرات، این سازمان ذیل قانون مؤسسات دولتی است. واضح است که صحبت کردن از شرکت، دلالت بر فعالیت اقتصادی دارد و در مقابل اشاره به مؤسسه دولتی یعنی انجام برخی وظایف حاکمیتیِ عمومی. آنچه که شاهد آن هستیم عدم تدقیق شخصیت حقوقی صدا و سیما است و لذا این مسئله میتواند محل ابهام و چالش باشد؛ چرا که در صورت قرار گرفتن ذیل قانون مدیریت شرکت‌های دولتی که البته بیش از مؤسسه دولتی مورد استناد مسئولین صدا و سیما است، به نظرِ کارشناسان حقوقی، انجام وظیفه حاکمیتی تنظیم مقررات، ممکن است برای ساترا مشکل‌آفرین باشد. در مقابل با توجه به برخی فعالیت‌های اقتصادی مثل تولید و عرضه محتوای فراگیر در فضای مجازی توسط خود صدا و سیما برای نمونه بنگاه‌داری از اپلیکیشن تلوبیون و همچنین پخش زنده برنامه‌های صدا و سیما در سایت‌های خود شبکه‌ها که رقابت با بازیگران بخش خصوصی در این عرصه محسوب میشود، نشان از این دارد که به راحتی نمیتوان صدا و سیما را در چارچوب مؤسسه دولتی قرار داد. البته خود این بنگاه‌داری صدا و سیما در کنار تنظیم مقرراتی که توسط ساترا انجام می‌دهد نوعی تعارض منافع ایجاد می‌کند. به عبارت دیگر، صدا و سیما بازاری را تنظیم‌گری می‌کند که خود رقیب فعالان آن بازار است و این تناقضی است که باعث تضعیف بازار میشود و البته به نوبه خود، میتواند ناشی از همین ابهام قانونی در شخصیت حقوقی صدا و سیما باشد.
استدلال دیگری که علیه مشروعیت قانونی ساترا مطرح میشود و در سالهای اخیر یکی از موارد پر چالش نیز بوده است، عدم مشخص بودن دقیق حدود و ثغور عبارت صوت و تصویر فراگیر است. البته خود مسئولین ساترا بارها معیارهایی اعلام کرده و گفته‌اند که این عبارت را به صورت دقیق تعریف کرده‌اند اما در عمل شاهد عدم اجماع بازیگران بر سر این تعریف هستیم. در واقع اینکه ساترا خود تعریفی از این عبارت ارائه کرده باشد شاید مورد پذیرش بازیگران دیگر نباشد؛ بنابراین نیاز است تا نهادهای بالادستی از جمله شورای عالی فضای مجازی آن را به صورت دقیق تعریف کرده و به تصویب برسانند. اتفاقی که تا کنون به صورت رسمی رخ نداده است.
البته ذکر این نکته نیز خالی از لطف نیست که یکی از عوامل ابهام در تعیین قلمرو نهادهای تنظیم‌گر در عصر فضای مجازی، پدیده همگرایی فناورانه و رسانه‌ایِ ناشی از پیشرفت‌های اخیر فناوری اطلاعات و ارتباطات است. همگرایی فناوری بدین معناست که در عصر دیجیتال امکان تولید، انتقال و ذخیره انواع محتواهای صوتی، متنی و تصویری به صورت داده، در قالب یک ساختار یکسان فراهم شده و با طیف گسترده‌ای از فناوری‌های مانند رایانه، موبایل و تلوزیون قابل دستیابی است. با این اوصاف، جدا کردن محتواهای صوتی و تصویری با ویژگی‌هایی چون خدمت رسانه‌ای موثر یا تولید و توزیع حرفه‌ای[۲]، شاید در رسانه‌ای که انواع محتوا با ویژگی‌های مختلفی را ارائه می‌دهد قدری دشوار باشد. مثال مبتلا به دیگرِ دشواری تنظیمی حاصل از پدیده همگرایی، تداخل وظایف صدا و سیما و وزارت ارشاد است. این دو نهاد طی سالهای گذشته بر سر مسئولیت تنظیم‌گری تلوزیون‌های اینترنتی و VoDها اختلافات جدی با هم داشته‌اند که دامنه آن تا دولت سیزدهم نیز کشیده شده است. اختلافی که نتیجه آن سردرگمی بازیگران و تولیدکنندگان محتوا و تحلیل رفتن انرژی و توان آنان بوده است. در حالی که این امکان وجود دارد که با طراحی یکپارچه نهادهای سیاست‌گذار و تنظیمی و هم افزایی میان نهادی مختلف حاکمیتی، تحولی در صنعت محتوای مجازی در کشور رخ دهد.
-
پیشنهادها
با توجه به مطالب فوق، می‌توان پیشنهادهایی را برای بهبود وضعیت تنظیم‌گری محتوای فضای مجازی و ساترا بیان کرد:
اگر چانچه جمع بندی سطوح سیاسی کشور بر ادامه فعالیت بدون منازعه ساتراست، می‌بایست ابتدا طرحی در مجلس به عنوان قانون پشتیبان و اساسنامه ساترا ارائه و تصویب شود.
پیشنهاد اول ارائه و تصویب طرحی در مجلس به عنوان قانون پشتیبان و اساسنامه ساترا است. با وجود اینکه حرکت‌های مشابه این، در طی چند سال اخیر انجام شده، اما هیچکدام از آنها به سرانجام نرسیده و جای خالی چنین طرحی به شدت احساس میشود. ایجاد چنین سندی، علاوه بر مشروعیت‌بخشی به ساترا و فروکش‌کردن آتش اختلافات، میتواند به تقویت فرآیند تنظیم‌گری و همچنین افزایش اقتدار ساترا نیز منجر شود؛ البته قاعدتاً با توجه به مباحث مطرح شده، احتمالا نیازمند تغییراتی در قانون اهداف و وظایف وزارت ارشاد و فرهنگ اسلامی و ایجاد همسویی و از بین بردن تداخلات با صدا و سیما نیز باشیم. مهمتر از این نتیجه، این است که اساساً امکان سنجش کیفیت فعالیت ساترا نیز به صورت دقیق‌تر به‌وجود می آید. زیرا در فقدان یک برنامه و طرح منسجمِ فعالیت قانونی به سختی بتوان با معیارهای دقیقی این سنجش و ارزشیابی را انجام داد. به عبارت دیگر، بدون تدوین یک طرح فعالیت قانونی با پیش‌بینی و طراحی سازوکارهای مختلف لازم، وسیله‌ای برای سنجش فعالیت سازمان در نیل به اهداف ترسیمی در قانون و اعاده یک دعوی قضایی در هنگام تخلف از آن نخواهد بود. همچنین در صورت تدوین اساسنامه‌ای دقیق و جامع، علاوه بر فواید فوق، قاعدتاً سازوکار پاسخگویی مناسبی نیز برای ساترا و معترضان به احکام ساترا تدارک دیده خواهد شد.
پیشنهاد دوم، تدقیق در شخصیت حقوقی صدا و سیما است. البته این مسئله نیز در میان کارشناسان مطرح شده و محل بحث است، اما تعیین تکلیف در این رابطه میتواند هم خود سازمان را در تعریف دقیق‌تر برخی اهداف و مسیر حرکتش تقویت نماید و هم انتقاداتی که نسبت به آن است را کاهش دهد.
پیشنهاد سوم، تعیین تکلیف در مورد الگوی حضور صدا و سیما در عرصه تولیدات محتوای مجازی و رفع مسئله تعارض منافع است. به عبارت دیگر، مسئله اصلی این است که از طرفی صدا و سیما خود تلاش دارد تا انواع محتوای مناسب را برای حفظ مخاطبان خود در تلویزیون تولید نماید. از طرفی، می‌کوشد تا با تولید و عرضه محتوا در عرصه فضای مجازی نقش‌آفرینیِ اساسی در مصرف فرهنگی و رسانه‌ای جامعه نیز داشته باشد. از طرف دیگر، خود را موظف به تنظیم گری سایر بازیگران حاضر در این نیز عرصه میبیند. نتیجه چنین تلاش‌های تصدی‌گرایانه‌ای خود را در ایجاد نقطه تعارض منافع نشان می‌دهد که بر طبق آن صدا و سیما بر بازیگری اعمال اقتدار می‌کند که خود رقیب اوست!
پیشنهاد چهارم و نهایی که البته جامع پیشنهادهای قبلی است، طراحی نظام حکمرانی محتوای جمهوری اسلامی ایران به صورت یکپارچه است. به عبارت دیگر، انواع محتوای صوتی و تصویری که در فضای سنتی رادیو، تلویزیون، سینما و همچنین در فضای مجازی تولید میشود، در کنار انواع عرضه‌کنندگان محتوا که شامل بازیگران مختلفی از بخش دولتی، خصوصی و مردمی است و سیاستگذاران، تنظیم کنندگان و انواع مجریان بخش‌های اداری و اجرایی، در یک طرح جامع به صورت یکپارچه دیده شوند که این مهم نیازمند اولاً حمایت از طرح‌های پژوهشی اساسی و زمان‌بر و ثانیاً همگرایی بازیگران و عزم آنها در اصلاح آرایش و ترتیبات نهادی است.
پی‌نوشت‌ها:
[۱] The legislative mandate
[۲] از معیارهای اعلام شده توسط مدیریت سابق ساترا، دکتر امامیان
منابع:
- مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی؛ بررسی گزینه های سیاستی تعریف شخصیت حقوقی صدا و سیما؛ ۱۳۹۸٫
- .(Baldwin, Robert. Cave, Martin. Lodge, Martin. Understanding Regulation, Oxford University Press, (2012
- Levi-Faur, David. Regulation and regulatory governance, In Handbook on the Politics of Regulation, Edward Elgar, 1.1 (2011): 1-25
- https://satra.ir/fa
- https://digiato.com
- https://peivast.com
- https://qavanin.ir/Law
- https://cpolicy.ir
