راهکار دولت برای شتاب بخشی به شبکه ملی اطلاعات؛ خوب یا بد؟

مقدمه

سال ۱۳۸۴ برای اولین بار بحث «اینترنت ملی» یا «اینترانت» به‌عنوان زیرساخت لازم برای تشکیل دولت الکترونیک از سوی وزارت فاوای دولت نهم مطرح شد. بعد از پنج سال، شاهد حضور این پروژه با عنوان «شبکه ملی اطلاعات» در برنامه پنجم توسعه و تبدیل شدن آن به قانون از این طریق بودیم.^[۱] در ادامه، در سال ۱۳۹۱ ردیف بودجه اختصاصی این پروژه با عنوان «زیرساخت‌های شبکه ملی اطلاعات» به لایحه بودجه اضافه شد. طبق این لایحه، شبکه ملی اطلاعات باید تا پایان سال ۱۳۹۴ به اتمام می‌رسید. فارغ از لایحه بودجه، طبق قانون انتظار می‌رفت که این شبکه، نهایتاً تا پایان دوره برنامه توسعه‌ پنجم، یعنی سال ۱۳۹۵ به اتمام برسد. این در حالی است وزیر ارتباطات دولت سیزدهم، به تازگی از پیشرفت ۶۰ درصدی این شبکه خبر داده است.^[۲] از طرف دیگر، در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ اجازه تأسیس صندوقی به نام «صندوق توسعه شبکه ملی اطلاعات» را با هدف شتاب‌بخشی به توسعه این شبکه به دولت داده شده بود. همچنین در روزهای اخیر، خبری مبنی بر موافقت مجلس با ایجاد حساب توسعه فیبر نوری منتشر شد.^[۳] به‌نظر این حساب با صندوق مورد بحث بی‌ارتباط نباشد.

حال سؤال اساسی این است که آیا این صندوق توان باز کردن گره توسعه شبکه ملی اطلاعات را دارد؟ آیا اساسا موانع مالی و بودجه‌ای از چالش‌های پیشرفت این پروژه هست؟

شبکه ملی اطلاعات در سند بودجه

در یک تقسیم کلی، اعتبارات بودجه به دو گروه عمومی و متفرقه تقسیم می‌شوند. اعتبارات متفرقه برای مأموریت‌هایی به وجود آمدند که یا دستگاه متولی‌شان مشخص نیست و یا صرفاً یک پروژه موردی و زودگذر هستند. اما در عمل، خاصیت این ردیف‌ها برای دولت، عدم شفافیت و امکان عدم تخصیص بودجه واقعی به آنها است. « بودجه‌های متفرقه به سبب نامشخص بودن دستگاه‌های متولی و تغییرات فراوان ردیف‌ها، به تشبیه اقتصاددانان مانند «کیسه اعتباری» است که نحوه خرج کردن آن به میزان زیادی تحت تأثیر نگاه منطقه‌ای و قدرت‌های سیاسی است.^[۴] یک نشانه اینکه در بسیاری از ردیف‌های بودجه متفرقه، شاهد مواردی هستیم که به راحتی ظرفیت انتقال به ردیف‌های عمومی را داشته‌اند؛ اما به‌نظر دولت انگیزه کافی برای این کار را نداشته است.^[۵] در ادامه بر اساس همین تقسیم‌بندی، در دو محور بودجه شبکه ملی اطلاعات را مورد بررسی قرار می‌دهیم:

شبکه ملی اطلاعات در اعتبارات متفرقه

بر اساس آنچه در مورد عدم شفافیت در اعتبارات متفرقه گفته شد، می‌توان فهمید که هرچقدر پروژه‌ای بودجه متفرقه بیشتری دریافت کند، قابلیت پی‌گیری و شفافیت کمتری هم دارد. در گزارش‌های بررسی بودجه فاوا در سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱، یکی از چالش‌های اصلی حوزه فضای مجازی، غلبه اعتبارات متفرقه بر عمومی آن عنوان شد. در هر دو سال، حدود ۹۵ درصد از اعتبارات تعلق گرفته به وزارت فاوا مربوط به ردیف‌های متفرقه بوده است. این یعنی ما در مورد ۹۵ درصد بودجه این وزارت‌خانه، توان تحلیل و ارزیابی نداریم.

پروژه شبکه ملی اطلاعات هم از مواردی بوده که رقم‌های هنگفتی به‌عنوان بودجه متفرقه به آن اختصاص داده ‌شده است. این در حالی است که این پروژه، نه یک پروژه کوتاه مدت است و نه متولی آن نامشخص است؛ لذا هیچ دلیل قانع‌کننده‌ای برای تخصیص بودجه متفرقه به آن وجود ندارد.

در لایحه سال ۱۴۰۲، درحالی بودجه متفرقه اختصاص یافته به شبکه ملی اطلاعات بیش از شش همت است که اعتبار برنامه‌ای آن فقط ۵۲ میلیارد تومان است؛ لذا می‌توان حدس زد^[۶] که یکی از عوامل عدم پیشرفت این پروژه، تخصیص اعتبارات متفرقه به‌جای برنامه‌ای به آن بوده است. چنین تخصیصی باعث شده وزارت فاوا در بحران‌های اقتصادی کشور، قدرت چانه‌زنی کافی برای محقق کردن این ردیف بودجه را نداشته است.

شبکه ملی اطلاعات در اعتبارات عمومی

شبکه ملی اطلاعات، به‌غیر از اعتبارات متفرقه، از سال ۱۳۹۱ سهمی هم از اعتبارات برنامه‌ای داشته است. پیوست یک لایحه بودجه، به «اعتبار طرح‌های تملک دارایی های سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرائی» تعلق دارد. از همین جهت بودجه طرح‌های توسعه‌ای و زیرساختی مانند شبکه ملی اطلاعات، در این پیوست قابل مشاهده است. در جدول شماره یک، اطلاعات به دست آمده از پیوست یک لوایح بودجه سال‌های اخیر گردآوری و منظم شده است.

جدول ۱- شبکه ملی اطلاعات در پیوست یک لوایح بودجه

پیش از بررسی نکات قابل برداشت از این جدول، به این ملاحظات توجه داشته باشید:

• اعداد به میلیون ریال وارد شده‌اند. باید توجه داشت که ارزش ریال طی این سال‌ها با افت جدی مواجه بوده است؛ لذا باید تورم را برای تحلیل ارقام در نظر گرفت.
• شماره طبقه‌بندی هر پروژه مختص همان پروژه است. این کد به جهت سهولت در پیدا کردن ردیف بودجه در لایحه برای علاقه‌مندان به اطلاعات بیشتر آورده شده است.
• برای هر سال، سه عدد مربوط به بودجه آن سال آورده شده است: برآورد، مصوب و عملکرد. توجه داشته باشید که برآورد بودجه هر سال، در لایحه‌ی همان سال، بودجه مصوب در لایحه سال بعد و عملکرد آن در لایحه دو سال بعد آورده شده است. به‌عنوان مثال، اطلاعات خانه‌های آبی رنگ، همه متعلق به لایحه سال ۱۳۹۳ و اطلاعات خانه‌های زرد رنگ، همه متعلق به سال ۱۳۹۴ هستند.
• ستون جمع کل نشان می‌دهد که در لایحه بودجه آن سال، مجموع هزینه‌های انجام شده تا آن سال، مصوب همان سال و رقم پیش‌بینی شده برای سال‌های آینده چقدر است؟ در حقیقت، این رقم نشان می‌دهد که پروژه شبکه ملی اطلاعات از نظر دولت، چه قد و اندازه‌ای دارد.

با در نظر گرفتن این ملاحظات، جدول شماره یک نکات بسیاری در رابطه با شبکه ملی اطلاعات به ما می‌دهد؛ از تغییر نگاه حکمرانان به این پدیده گرفته تا چالش‌های مالی آن. ما در ادامه، فقط به آورده‌های مرتبط با سؤال خود، یعنی «چرایی عدم تحقق شبکه ملی اطلاعات تا امروز» می‌پردازیم.

• دولت ۵ بار از پیش‌بینی خود برای زمان اتمام پروژه صرف نظر کرده و پایان آن را به زمانی دورتر موکول کرده است.
• در سال‌های ۹۱ تا ۹۳، تمام بودجه مصوب، در عمل هم به این پروژه تخصیص داده شده است اما از سال ۹۴ تا ۹۹، بخش بسیار ناچیزی از بودجه مصوب به عملکرد تبدیل می‌شود؛ به‌طوری که از مجموع ۴۷۰ میلیارد تومان بودجه مصوب در این سال‌ها، کمتر از ۱۸ میلیارد تومان آن عملیاتی شده است.
• در سال ۱۴۰۰ و با شروع دولت سیزدهم، حدود ۲۴۰ میلیارد تومان برای شبکه ملی اطلاعات هزینه می‌شود؛ یعنی بیش از یک چهارم رقم هزینه شده در تمام این سال‌ها. این در حالی است که بودجه به تصویب رسیده توسط دولت دوازدهم برای این سال، فقط ۵۲ میلیارد تومان بوده است.
• در بودجه سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ که توسط دولت سیزدهم طراحی شده‌اند، رقم ستون «جمع کل» برای شبکه ملی اطلاعات جهش قابل توجهی پیدا می‌کند؛ به‌طوری که این رقم در سال ۱۴۰۱ حدود ۱۵ برابر همین رقم در سال ۱۴۰۰ است. اما در عمل، بودجه اختصاص یافته در این دو سال، رشد متناسب با این پیش‌بینی را نداشته است؛ این یعنی دولت پذیرفته که این پروژه در مجموع، اعتبار بالایی را نیاز دارد، اما قصد ندارد فعلاً بودجه کافی به آن اختصاص دهد. در این صورت، تأمین بودجه این پروژه در سال‌های آتی برای دولت فشار مالی به همراه خواهد داشت. طبق لایحه بودجه ۱۴۰۲، تکمیل شبکه ملی اطلاعات تا سال ۱۴۰۷ ادامه خواهد داشت

نمودار ۱- با وجود کاهش جدی ارزش ریال در دهه نود، سهم این پروژه از اعتبارات برنامه‌ای تا سال ۱۴۰۱ رشد چشم‌گیری ندارد. در عین حال، بودجه برآورد شده هر سال سیر نزولی را طی می‌کند. ین موضوع حتی در سال‌های اخیر هم اصلاح نشده است.

از مجموع این نکات و اعداد و ارقام جدول شماره یک، قابل فهم است که وضعیت شبکه ملی اطلاعات در اعتبارات عمومی چندان مطلوب نیست. اعتبار مورد نیاز برای این پروژه در طول این سال‌ها اولاً کمتر از حد واقعی محاسبه شده، به‌طوری که با کاهش ارزش ریال افزایش جدی پیدا نکرده است و ثانیاً همان اعتبار کمتر از حد مورد نیاز، در عمل تخصیص پیدا نکرده است.

راهکار دولت: صندوق توسعه شبکه ملی اطلاعات

لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ نشان می‌دهد که دولت به راهکار جدیدی برای تسریع این پروژه دست یافته است. در تبصره ۷ بند «س» آمده است:

«به دولت اجازه داده می‌شود، به منظور شتاب بخشی به توسعه شبکه ملّی اطلاعات، ارتقاء و نوسازی زیرساخت‌های ارتباطی و توسعه فیبر نوری منازل و کسب‌وکارها، صندوقی تحت عنوان «صندوق توسعه شبکه ملّی اطلاعات»، در سقف پست‌های سازمانی و اعتبارات مصوّب وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات ایجاد نماید. اساسنامه و منابع این صندوق به پیشنهاد مشترک وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه کشور با همکاری بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی تدوین و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید.»

به این نکات از متن بالا توجه کنید:

• اجازه تأسیس این صندوق به دولت (و نه وزارت ارتباطات) داده شده است. لذا امکان دارد شاهد حضور دیگر دستگاه‌ها در هیأت مدیره آن باشیم.
• منابع، اساسنامه و به‌طور کلی جزئیات این صندوق هنوز مشخص نیست و نمی‌توان درباره سازوکار و تأثیرات آن نظر قطعی داد.

اما آنچه مشخص است، توسعه‌ای بودن این صندوق است؛ یعنی:

• نه مشابه صندوق‌های مالی در بخش خصوصی با هدف کسب سود تأسیس شده
• و نه شبیه صندوق‌های بازنشستگی هدف تامین رفاه اجتماعی را دنبال می کند؛

بلکه سعی دارد با جدا کردن جریان بودجه یک پروژه از دیگر پروژه‌ها، فرصت تمرکز ویژه روی آن را فراهم کند. صندوق توسعه حمل‌ونقل مورد مشابه دیگر از این دسته صندوق‌ها است.

احتجاجات میان موافقان و مخالفان صندوق

تاسیس صندوق توسعه شبکه ملّی اطلاعات به عنوان راهکار جدید دولت برای تسریع در توسعه زیرساخت های ارتباطی کشور، مخالفان و موافقانی دارد که در ادله و احتجاجات هر یک در ادامه بیان می شود. به‌طور کلی ادله مخالفان این صندوق به شرح زیر است:

• با تأسیس این صندوق، نظارت سازمان برنامه و بودجه بر وزارت‌خانه کاهش پیدا می‌کند. در حالت معمولی، وزارتخانه موظف است برای درخواست بودجه طرح‌نامه بنویسند و از آن دفاع کند. تأسیس صندوق یا حساب از راه‌های دور زدن این سازمان و دریافت بودجه‌ مستقیم از خزانه است.^[۷]
• علاوه‌بر این، قدرت نظارت مرکز ملی فضای مجازی بر پیشروی این پروژه هم کاهش خواهد یافت. البته مداخله مستقیم این مرکز در توسعه شبکه ملی اطلاعات مطلوب نیست اما نظارت بر نحوه پیش‌روی آن لازم به‌نظر می‌رسد.
• وجود «صندوق حمایت از تحقیقات و توسعه صنایع پیشرفته(صحا)» یا دیگر صندوق‌های توسعه‌ای مشابه، برای توسعه این پروژه کفایت می‌کند و نیاز به تأسیس صندوق جدید نیست.

در طرف مقابل، احتجاجات موافقین تأسیس این صندوق به صورت مستقل و یا در پاسخ به اشکالات مخالفین بدین صورت است:

• بر اساس سابقه این شبکه که بخشی از آن در ابتدای یادداشت اشاره شد، توسعه آن با چالش های مالی جدی مواجه است. تأسیس صندوق توسعه ای مستقل برای این پروژه می‌تواند تمرکز مورد نیاز برای برنامه‌ریزی و اجرای پروژه را فراهم کند.
• قدرت سازمان برنامه و بودجه در تخصیص بودجه، باعث شده توزیع ثروت با جریان‌های سیاسی همراه باشد؛ به این صورت که ممکن است با وجود ردیف مشخص در قانون بودجه، در عمل تخصیص آن به دلیل کسری یا مسائل دیگر صورت نگیرد. از طرف دیگر این سازمان قدرت مداخله در برنامه وزارت‌خانه‌ها را خواهد داشت و مثلاً می‌تواند در توسعه شبکه ملی اطلاعات، مناطق مورد نظر خودش را به‌عنوان اولویت به وزارت‌خانه تحمیل کند. بر همین اساس، وزارت‌خانه حق دارد راهکارهایی برای دوری از دخالت‌های غیرتخصصی این سازمان اتخاد کند.
• شبکه ملی اطلاعات اساساً نه یک پروژه موقت، بلکه یک فرآیند مستمر با لایه‌ها و سطوح متعدد است. البته توسعه پهنای باند بخش مهمی از این پروژه است؛ اما نه تمام آن.

بحث و نتیجه گیری

در ابتدا باید گفت که ایده‌ استفاده از «صندوق حمایت از تحقیقات و توسعه صنایع پیشرفته» مناسب به‌نظر نمی‌آید؛ چراکه با وجود عضویت وزارت فاوا در هیأت مدیره این شرکت، هدایت آن به دست وزارت صمت بوده و دخالت این دستگاه یا دیگر دستگاه‌های عضو، می‌تواند مخل توسعه‌ ایده‌آلِ شبکه باشد. دیگر صندوق‌ها هم با همین چالش مواجه هستند.

در ادامه، برای قضاوت نهایی، لازم است موضع خود را در قبال وزارت فاوا و سازمان برنامه و بودجه مشخص کنیم. باید دید بیشتر نگرانِ دخالت‌های سیاست‌زده‌ سازمان برنامه و بودجه هستیم، یا از سهل‌انگاری مسئولین وزارت ارتباطات هراس داریم؟ پاسخ به این سؤال کار ساده‌ای نیست. اما در مجموع، باتوجه به اهمیتی که شبکه ملی اطلاعات دارد، مناسب است که یک بار با اعتماد بالاتر، اختیار بیشتری به وزارت فاوا برای توسعه این شبکه بدهیم. به هر حال، اینکه این وزارت از آزادی‌های صندوق سوءاستفاده کند یک گزینه احتمالی است که هنوز صحت آن سنجیده نشده؛ اما اینکه فرایند معمولِ تخصیص بودجه ناکارآمد بوده و مسیر تکمیل شبکه ملی اطلاعات را سد کرده است، محل تردید نیست. مخصوصاً که این صندوق، فرصتی برای تغییر نگاه حکمرانان به شبکه ملی اطلاعات، از یک پروژه موقت تا یک زیرساخت نیازمند تکمیل و به‌روزرسانی است.

در نهایت، مطلوب‌ترین گزینه این است که وزارت فاوا دسترسی کافی و مناسب به منابع داشته باشد. برای حل مسئله عدم نظارت هم، می‌توان سازوکاری برای نظارت مرکز ملی فضای مجازی بر روند توسعه این پروژه طراحی کرد؛ به‌طوری که وزارت‌خانه موظف باشد به‌صورت دوره‌ای، پیشرفت شبکه ملی اطلاعات را گزارش دهد. این پیشنهاد در راستای وظیفه نظارتی مرکز ملی فضای مجازی نیز است.

بنابر آنچه بیان شد، توسعه شبکه ملی اطلاعات که در این سال‌ها درگیر مشکلات متعددی بوده، از اهداف مهم دولت سیزدهم عنوان شده است. بی‌تردید مشکلات مالی از چالش‌های اساسی این پروژه بوده  و تأسیس صندوقی مستقل برای تأمین مالی آن می‌تواند مفید باشد؛ هرچند هنوز اساسنامه و جزئیات تأمین مالی آن مشخص نیست. اما باید توجه داشت که معمولاً پشت این‌گونه تصمیم‌ها، یک اقتصاد سیاسی پیچیده‌ای وجود دارد که فهم آن برای بازیگران بیرونی سخت است. لازمه این فهم، تحلیل دقیق بازیگران مختلف است؛ یعنی ببینیم بعد از این تصمیم، چه کسی، چه چیزی و با چه سازوکاری عایدش می‌شود؟ چنین تحلیلی باید جامع بوده و انواع بازیگران دولتی، خصوصی و حتی مدنی را مدنظر قرار دهد. مثلاً باید دید چه شرکت‌هایی از تأسیس چنین صندوقی سود می‌برند؟ تنها در این صورت می‌توان فهمید چه نیروهایی موافق و چه نیروهایی مخالف این تصمیم بوده‌اند. امید است نمایندگان مجلس و تصمیم‌گیران این عرصه، به این موضوع توجه کافی داشته باشند.

 

پی‌نوشت‌ها:

[۱]https://fa.wikipedia.org/wiki/%D8%B4%D8%A8%DA%A9%D9%87_%D9%85%D9%84%DB%8C_%D8%A7%D8%B7%D9%84%D8%A7%D8%B9%D8%A7%D8%AA

[۲] https://tn.ai/2775304

[۳] https://peivast.com/p/157436

[۴] https://jahanesanat.ir/%D8%A2%D8%B3%DB%8C%D8%A8%E2%80%8C%D8%B4%D9%86%D8%A7%D8%B3%DB%8C-%D8%B1%D8%AF%DB%8C%D9%81%E2%80%8C%D9%87%D8%A7%DB%8C-%D9%85%D8%AA%D9%81%D8%B1%D9%82%D9%87-%D8%A8%D9%88%D8%AF%D8%AC%D9%87-%D8%B3%D8%A7/263140/

[۵] کنکاشی در ردیف‌های متفرقه (متمرکز) بودجه؛ گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، ۱۳۸۴٫

[۶] همان‌طور که گفته شد عملکرد بودجه‌های متفرقه شفاف نیست؛ لذا در این مقام فقط می‌توان حدس زد.

[۷] بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور (۳۶) بودجه حوزه رسانه و ارتباطات جمعی؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.