گزارش عملکرد خود‌مبنا! (تأملی در فرایند معیوب گزارش‌های پیشرفت شبکه ملی اطلاعات)
رئیس جمهور در ۲۷ اردیبهشت‌ماه ۱۴۰۲ و در مراسم افتتاح ۷ طرح فیبر نوری وزارت ارتباطات، آمارهای مختلفی ارائه کردند که بیانگر پیشرفت عرصه فاوا در کشور است؛ ازجمله رشد ۱٫۳ درصدی اقتصاد دیجیتال، تحقق ۳۰ درصدی اهداف دولت الکترونیک و هم‌چنین رشد ۳۷ درصدی شبکه ملی اطلاعات در دولت سیزدهم. «در شبکه ملی اطلاعات تا قبل از دولت سیزدهم، ۲۳ درصد رشد داشتیم، اما اکنون به ۶۰ درصد رسیده است؛ شبکه ملی اطلاعات به میزانی که از دقت آن کاسته نشود، باید تسریع یابد و به سرانجام برسد». البته آمارهای مذکور پیش‌ازاین نیز توسط وزیر ارتباطات مطرح شده بود، اما اکنون مسئله‌ای که مورد توجه کارشناسان قرار گرفته، میزان واقعی بودن این آمارها است. این اعداد چقدر پشتوانه کارشناسی دارد؟ و عملاً چقدر شاهد توسعه در عرصه فضای مجازی هستیم؟
جایگاه شبکه ملی اطلاعات در نظام حقوقی
به‌جرئت می‌توان ادعا کرد که در جمهوری اسلامی ایران، مهم‌ترین و کلان‌ترین طرح در لایه سیاستی برای مواجهه با فرصت‌ها و تهدیدهای فضای مجازی، طرح شبکه ملی اطلاعات است. مقام معظم رهبری بیانات و دستورهای مختلفی در خصوص جایگاه و ضرورت شبکه ملی اطلاعات دارند که بیانگر جایگاه راهبردی آن است. ایشان در دیدار با مسئولان نظام در ۲۲ خردادماه ۱۳۹۶ بیان می‌کنند: «در مسئله فضای مجازی، آنچه از همه مهم‌تر است، مسئله شبکه ملّی اطلاعات است». هم‌چنین به‌صورت مکرر و در جلسات مختلف مطالبه پیشرفت شبکه ملی اطلاعات را داشتند. هم‌چنین در حکم انتصاب دوره دوم اعضای شورای عالی فضای مجازی در سال ۱۳۹۴ که تاکنون تجدید نشده است، یکی از محورهای مهم احکام ایشان «تسریع در راه‌اندازی شبکه ملی اطلاعات پس از تصویب طرح آن در شورای عالی و نظارت مستمر و مؤثر مرکز ملی بر مراحل راه‌اندازی و بهره‌برداری از آن» است.
باوجود تبیین چندباره اهمیت بالای شبکه ملی اطلاعات در حکمرانی فضای مجازی کشور توسط مقام معظم رهبری، اما هم چنان در سطوح مختلف سیاستی و اجرایی این کلان پروژه، هم چنان مغفول مانده است و توجه شایسته‌ای مصروف آن نشده است. در این خصوص مراجعه به اسناد سیاستی و قانونی مرتبط با شبکه ملی اطلاعات و بیان تاریخچه‌ای از اقدامات دولت‌های مختلف می‌تواند جالب‌توجه باشد.
شورای عالی فضای مجازی از ابتدای تأسیس تاکنون سه مصوبه مستقل در خصوص شبکه ملی اطلاعات گذرانده است. اولین مصوبه با عنوان «تعریف و الزامات شبکه ملی اطلاعات» مصوب ۱۳۹۲، دومین مصوبه با عنوان «تبیین الزامات شبکه ملی اطلاعات» مصوب ۱۳۹۵ و سومین مصوبه با عنوان «طرح کلان و معماری شبکه ملی اطلاعات» مصوب ۱۳۹۹ است. مصوبه طرح کلان و معماری شبکه ملی اطلاعات به‌تفصیل سعی در تبیین اهداف راهبردی و عملیاتی شبکه ملی اطلاعات دارد و درنهایت یک مدل مفهومی برای شبکه ملی اطلاعات ارائه می‌کند که بر اساس آن اجزای شبکه ملی و نگاشت نهادی مرتبط با اهداف عملیاتی صورت پذیرفته است.
سایر اسناد قانونی مرتبط با شبکه ملی اطلاعات، محدود به قوانین بودجه و برنامه توسعه می‌شود که در سال‌های مختلف از جمله امسال و سال ۱۴۰۱ در قالب های متفاوتی سعی در تامین مالی شبکه ملی اطلاعات شده است. هم چنین در سیاست های کلی برنامه هفتم توسعه در بند ۱۹ (که اخیراً ابلاغ شده است و متن برنامه هفتم توسعه همچنان تصویب نشده است)، آمده است: «برقراری حاکمیت ملی و صیانت از ارزش‌های اسلامی ـ ایرانی در فضای مجازی با تکمیل و توسعه شبکه ملی اطلاعات و …».
درنهایت با ملاحظه جمیع اسناد حقوقی مرتبط با شبکه ملی اطلاعات، به نظر می‌رسد پروژه‌ای به عظمت شبکه ملی اطلاعات که زیرساخت اساسی پیشرفت کشور را فراهم می‌کند، به‌طور شایسته‌ای موردتوجه سیاست‌گذاران قرار نگرفته است و اسناد مرتبط، محدود به طراحی کلان شبکه ملی اطلاعات و تامین بودجه آن شده است. به عبارتی اسناد قانونی مرتبط که در حال حاضر اعتبار حقوقی داشته باشد، تنها محدود به سه مصوبه مذکور از شورای عالی و دو بند از قانون برنامه بودجه سال ۱۴۰۲ است، که به صراحت بیانگر بی‌توجهی به این کلان پروژه ملی است.
تاریخچه گزارش عملکردهای ارائه‌شده برای شبکه ملی اطلاعات
تاکنون در دولت‌های مختلف به‌خصوص از دولت یازدهم به بعد گزارش‌های عملکرد مختلفی در پیشبرد شبکه ملی اطلاعات ارائه‌شده است که تناقض‌های آشکاری با یکدیگر دارد.
دولت یازدهم
در سال ابتدایی دولت یازدهم، اولین سند شبکه ملی اطلاعات با عنوان «تعریف و الزامات شبکه ملی اطلاعات» به تصویب شورای عالی فضای مجازی رسید. پس‌ازاین، درخواست‌های شورای عالی و مرکز ملی فضای مجازی برای ارائه برنامه اجرایی زمان‌دار تحقق شبکه ملی اطلاعات از وزارت ارتباطات نتیجه‌ای نداشت. سرانجام وزارت ارتباطات در سال ۱۳۹۴ اعلام کرد، شبکه ملی اطلاعات به‌طور کامل محقق شده است و این امر با مخالفت جدی دبیر شورای عالی فضای مجازی مواجه شد. همین امر منجر به بالا گرفتن اختلافات میان دبیر شورای عالی و دولت شد و عملاً بی‌توجهی‌ها به شورای عالی فضای مجازی جدی‌تر از گذشته شد.
در دور دوم شورای عالی فضای مجازی و طی جلسات مختلف میان دستگاه‌های مسئول، سند «تبیین الزامات شبکه ملی اطلاعات» در سال ۱۳۹۵ به تصویب شورای عالی فضای مجازی رسید اما تا پایان دولت یازدهم شبکه ملی اطلاعات پیشرفت قابل‌توجهی نداشت.
دولت دوازدهم
وزارت ارتباطات دولت دوازدهم تا سال ۱۳۹۸ تمرکز خود را بر توسعه زیرساخت‌های ارتباطی مصروف داشت؛ به‌شکلی که ضریب دسترسی به اینترنت سرعت قابل‌توجهی پیدا کرد. درنهایت وزارت ارتباطات در سال ۱۳۹۸ درصد پیشرفت شبکه ملی اطلاعات را بیان کرد. در این آمار بیان شد که ۸۰ درصد از شبکه ملی اطلاعات محقق شده است. موضوعی که منجر به شکل‌گیری کمیته صحت سنجی در مرکز ملی فضای مجازی شد. درنهایت علی‌رغم اصرار دولت، درصدی مبنی بر پیشرفت شبکه ملی اطلاعات از طرف این کمیته ارائه نشد و تنها درصد اعلامی توسط وزارت ارتباطات رد و تأکید شد در صورت عدم وجود طرح توسعه شبکه ملی اطلاعات، ارائه درصد پیشرفت جایگاه معقولی نخواهد داشت.
آذرماه ۹۸ ابلاغیه‌ای پنج بندی مقام معظم رهبری در خصوص شبکه ملی اطلاعات صادر شد و در آن سند تأکید شده بود راهبری و نظارت شبکه ملی اطلاعات با مرکز ملی فضای مجازی است و دولت باید امکانات و شرایط لازم برای انجام مأموریت مرکز ملی را فراهم کند. در این ابلاغیه تأکید شده بود که طرح توسعه شبکه ملی اطلاعات باید ظرف مدت دو ماه تدوین و جهت تصویب به مرکز ملی فضای مجازی ارسال شود.
پیشرفت شبکه ملی اطلاعات در دوران دولت دوازدهم بیشتر در بخش زیرساخت ارتباطی شکل گرفت و زیرساخت اطلاعاتی مثل مراکز داده، خدمات ابری، پیام‌رسان‌ها و شبکه‌های توزیع محتوا، سهم اندکی از بودجه نصیبشان شد. به همین دلیل در زیرساخت اطلاعاتی، اقدام مؤثری صورت نگرفت.
در سال ۱۳۹۹ و پس از تصویب سند طرح کلان و معماری شبکه ملی اطلاعات توسط شورای عالی فضای مجازی، وزیر ارتباطات بیان کرد که شبکه ملی اطلاعات پروژه‌ای نیست که تمام شود، بلکه یک فرایند و جریان دائم است. درنهایت بیان شد که مطابق با سیستم کنترل پروژه وزارت ارتباطات شبکه ملی اطلاعات ۳۵ درصد پیشرفت داشته است اما برآورد مرکز ملی ۲۵ درصد بوده است.
دولت سیزدهم
ظاهراً در دولت سیزدهم همت بیشتری بر تکمیل شبکه ملی اطلاعات مصروف شد. در ابتدای آغاز به کار وزیر ارتباطات، «شورای راهبری توسعه شبکه ملی اطلاعات» ذیل وزارت ارتباطات شکل گرفت و اقدامات مختلفی برای تکمیل شبکه ملی اطلاعات در دستور کار قرار گرفت. وزیر ارتباطات در ۲۴ آبان ۱۴۰۱ در صحن علنی مجلس اعلام کرد که شبکه ملی اطلاعات تا پیش از شروع دولت سیزدهم، پیشرفتی ۳۰ درصدی داشته است و اکنون به پیشرفت ۵۹ درصدی رسیده است و وعده داد که این پروژه حداکثر تا سال ۱۴۰۳ تکمیل می‌شود.
هم‌چنین وزیر ارتباطات گزارش عملکردی از اقدامات وزارت ارتباطات در زمینه شکلی ملی اطلاعات اعلام کرد، اعم از اینکه ۱۰۰ شاخص کمی برای ارزیابی پیشرفت شبکه ملی اطلاعات، به توافق رسیده است. هفت کلان پروژه برای شبکه ملی اطلاعات تعریف شده است ۲۰۰ زیر پروژه برای تحقق اهداف تعریف شده است. علاوه بر این وزیر ارتباطات همانند بیان وزیر سابق این نکته را متذکر شدند که: «باید توجه داشت شبکه ملی اطلاعات کار پویا و دائم است و باید متناسب با فناوری‌های روز توسعه پیدا کند تا خدماتی با کیفیت، متنوع و پرسرعت در پهنه ایران ارائه شود.»
پس‌ازاین، جلسات وزارت ارتباطات با مرکز ملی فضای مجازی به سرانجام رسید و ۱۲۰ شاخص برای ارزیابی شبکه ملی اطلاعات مشخص و به توافق رسید. بر اساس این ۱۲۰ شاخص مرکز ملی فضای مجازی مجدداً پیشرفت شبکه ملی اطلاعات را ارزیابی کرد و میزان پیشرفت آن در ابتدای دولت سیزدهم را ۲۳ درصد و تا بهمن‌ماه سال ۱۴۰۱ میزان پیشرفت را ۵۷ درصد برآورد کرده بود. درحالی‌که پیش‌ازاین و در میانه اختلافات وزارت ارتباطات دولت دوازدهم با مرکز ملی فضای مجازی بر سر میزان پیشرفت شبکه ملی اطلاعات، کمیته صحت سنجی بیان کرده بود که در صورت عدم وجود طرح توسعه شبکه ملی اطلاعات، ارائه درصد پیشرفت جایگاه معقولی نخواهد داشت!
در ابتدای سال جاری نیز وزارت ارتباطات میزان پیشرفت شبکه ملی اطلاعات را ۶۰ درصد بیان کرد و در آخرین ارائه آمار ریاست محترم جمهور در افتتاحیه ۶ پروژه مهم ارتباطی کشور، میزان پیشرفت شبکه ملی اطلاعات را ۶۰ درصد اعلام کردند.
وجود چنین تناقضاتی در بیان آمارهای پیشرفت شبکه ملی اطلاعات می‌تواند آسیب‌های مختلفی به همراه داشته باشد که ازجمله مهم‌ترین آن‌ها:
- بی‌اهمیت شدن موضوع نزد بخش‌های مختلف جامعه به دلیل تناقض اظهارات در سطح حکومت،
- کاهش سرمایه اجتماعی و بدبینی مردم نسبت به شبکه ملی اطلاعات،
- ایجاد رویه غلط در این خصوص و باز شدن باب سوءاستفاده آیندگان از همین رویه معیوب و
- خروج موضوع از عرصه کارشناسی و فنی دقیق و ورود به عرصه سیاسی و پیوند این موضوع با منافع سیاسی و درنتیجه عدم پیشبرد صحیح و منطقی آن.
بااین‌وجود و با توجه به نظر کارشناسان مختلف به نظر می‌رسد درصد بیان‌شده برای پیشرفت شبکه ملی اطلاعات، همچنان محل تردید است. امری که مهندس انتظاری، عضو حقیقی شورای عالی فضای مجازی و دبیر پیشین شورای عالی فضای مجازی به‌صورت ضمنی در مصاحبه خود با خبرگزاری مهر بر آن صحه گذاشته است.[۱] به نظر می‌رسد بخشی از این تعارض‌ها به دلیل عدم قطعیت‌های مختلف این کلان پروژه است.
عدم قطعیت‌های شبکه ملی اطلاعات و ابهام در میزان پیشرفت
همچنان عدم قطعیت‌های قابل‌توجهی در طرح شبکه ملی اطلاعات مشهود است. قاعدتاً وضع موجود شبکه ملی اطلاعات چه در ساحت سیاست‌گذاری، چه در ساحت طراحی عملیاتی و چه در ساحت اجرا بسیار با شرایط مطلوب فاصله دارد. الزامات مختلفی در خصوص شبکه ملی اطلاعات وجود دارد که منجر به عدم قطعیت‌ها شده است که می‌تواند محل تأمل خط‌مشی گذاران قرار گیرد، ازجمله:
- سیال بودن پروژه متناسب با نیازهای روز و ضرورت بروزرسانی مداوم آن،
- عدم نگاه پروژه‌ای به کل شبکه ملی اطلاعات و نگاه پروسه‌ای به آن و امکان تعریف پروژه‌های خرد ذیل آن،
- لزوم توجه به سرعت تحقق شبکه ملی؛ زیرا در صورت عدم توجه به سرعت، بعد از مدتی فناوری‌های جدید جایگزین شده و عملاً پرداختن به موضوع پیشین بی‌فایده خواهد شد،
- دشوار بودن مشخص کردن مرز دقیقی برای پروژه شبکه ملی اطلاعات،
- چندوجهی و پیچیده بودن شبکه ملی اطلاعات به دلیل گستردگی آن و توجه به ابعاد اجتماعی در سطح شبکه ملی اطلاعات،
- مشخص نبودن نقش و کارکرد بخش خصوصی در شبکه ملی اطلاعات، اینکه دولت وظیفه دارد چه بخش‌هایی از شبکه ملی را محقق کند و بخش خصوصی در کدام بخش‌ها امکان فعالیت دارد و …،
- ابهامات و نواقص طرح کلان و معماری شبکه ملی اطلاعات و ضعف در نگاشت نهادی و …،
با وجود این سطح از عدم قطعیت، نمی‌توان بدون ارائه پاسخ مناسبی برای رفع ابهامات، میزان پیشرفت شبکه ملی اطلاعات را ارزیابی دقیق کرد.
جمع‌بندی
پس از گذشت حدود ۱۸ سال از مطرح شدن مفهوم شبکه ملی اطلاعات همچنان طرح جامعی برای آن طراحی نشده است و این پرسش مطرح می‌شود که با نبود طرح عملیاتی جامعی از شبکه ملی اطلاعات، چگونه دولت‌های مختلف درصدهایی را به‌عنوان میزان پیشرفت آن مطرح می‌کنند؟ این رقم را نسبت به چه شاخصی محاسبه می‌کنند؟ این در حالی است که هر طرح بزرگ صنعتی و فنی دارای یک طرح جامع است و نسبت به آن سنجیده می‌شود که چند درصد پیشرفت حاصل شده است. هم‌چنین عدم رفع ابهام در این موضوع می‌تواند منجر به سوءاستفاده جریان‌های مختلف سیاسی داخلی و خارجی از شبکه ملی اطلاعات شود، همانطور که اکنون، به واسطه تبلیغات مختلفی که در فضای رسانه‌ای انجام شده است، مفهوم شبکه ملی اطلاعات در اذهان عمومی با مفهوم فیلترینگ قرین شده است.
هم‌چنین ملاک‌ها و شاخص‌های پیشرفت شبکه ملی اطلاعات مشخص نیست. از طرفی با توجه به ضرورت پویا بودن و متحول بودن شبکه ملی اطلاعات و نیاز به به‌روزرسانی دائم آن متناسب با فناوری‌های نوین، شاید بتوان گفت این امکان وجود دارد که با وجود توسعه ظاهری شبکه ملی اطلاعات، ادعا شود درصد تکمیل شده از شبکه ملی اطلاعات کاهش یافته است! زیرا ممکن است فناوری‌های نوینی ظهور کرده باشد که توسعه فناوری‌های سابق را بلاوجه کند.
بنابراین پیشنهاد می‌شود شاخص پیشرفت شبکه ملی اطلاعات به نحوی طراحی شود که این پویایی در توسعه طراحی فنی و زیرساختی متناسب با پیشرفت‌های روز، آسیبی به شاخص پیشرفت وارد نکند. به‌نظر می‌رسد میانگین حجم داده جریان یافته در بخش‌های مختلف شبکه، به نسبت میانگین آن در سایر کشورهای مشابه یا میزان منطقی آن بر اساس معیارها و ملاک‌های علمی، می‌تواند به عنوان یکی از ملاک‌های مطرح برای رصد میزان پیشرفت شبکه ملی اطلاعات مطرح شود. داده زمانی می‌تواند جریان یابد که زیرساخت خوبی فراهم شده باشد. پس اگر جریان داده کم باشد، می‌توان علت را در ضعف شبکه زیرساخت دنبال کرد، یا حتی اگر زیرساخت خوبی فراهم شده باشد اما در حوزه خدمات و محتوا ضعف وجود داشته باشد، بازهم جریان داده قابل‌توجه نخواهد بود.
البته با وجود توجیه توجه به میزان گردش داده، ممکن است توجه صرف به این ملاک در مواردی رهزن باشد. اعم از اینکه برخی از خدمات نظیر خدمات تصویری حجم داده زیادی دارند اما سایر خدمات این‌گونه نیستند، بنابراین پیشنهاد می‌شود در عرصه‌های مختلف شبکه ملی اطلاعات به تفکیک جریان داده رصد شود و با میانگین کشورهای مشابه، مقایسه شود. یکی دیگر از مواردی که باید موردتوجه قرار گیرد این است که در بسیاری از عرصه‌ها، امکان ورود خدمات خارجی وجود ندارد و شاهد خدمات خارجی رقیب نیستیم، در این صورت مقایسه میزان ترافیک داخلی و خارجی اهمیت ندارد بلکه میزان ترافیک مصرفی اهمیت پیدا می‌کند.
بنابراین در طراحی شاخص‌های پایش پیشرفت شبکه ملی اطلاعات باید علاوه بر رصد میزان گردش داده در شبکه، کیفیت زیرساخت و خدمات نیز مورد ارزیابی قرار گیرد؛ زیرا یکی از مهم‌ترین اهداف شبکه ملی اطلاعات، ارائه خدمات مختلف بر بستر فضای مجازی با سرعت و کیفیت بالاتر به کاربران است، بنابراین میزان رضایت کاربران نیز می‌تواند در میزان پیشرفت شبکه ملی اطلاعات تعیین‌کننده باشد.
منابع:
