در یادداشت قبلی، با عنوان «در تکاپوی مشروعیت؛ احتجاجات پیرامون مشروعیت ساترا از منظر مؤلفه فرمان قانونی» از فرمان قانونی به عنوان یکی از معیارهای سنجش مشروعیت نهاد تنظیمگر یاد شد و ذکر شد که در عرصه محتوایی، سازمان تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر در سال ۱۳۹۴، ذیل سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران تشکیل شد و با هدف تقویت جایگاه رسانهای صنعت صوت و تصویر کشور در برابر تهاجمات دشمن و افزایش کیفیت و رقابت سالم در این عرصه و به استناد برخی اسناد و مدارک قانونی مثل استفساریه شورای نگهبان راجع به اصل ۱۷۵ قانون اساسی، تشکیل شد. البته استدلالهایی نیز در رد مشروعیت این سازمان مطرح شده بود؛ از جمله اینکه ساترا، اساسنامه مصوب مجلس شورای اسلامی ندارد. نهایتا پیشنهاداتی نیز راجع به بهبود وضع کنونی ارائه گردید. در قسمت دوم و در یادداشت حاضر، تلاش میشود تا این مشروعیت، از منظر معیار دیگر، یعنی فرآیند مناسب[۱] تنظیمگری مورد بررسی قرار گیرد.
بر اساس معیار فرایند مناسب، تنظیمگر به دلیل استفاده از رویههای منصفانه و دسترسپذیر و همچنین به دلیل فراهمآوردن امکان مشارکت مردم و سایر بازیگران در فرایند تنظیمگری، مورد حمایت قرار میگیرد. به عبارت دقیقتر، باز بودن، عادلانهبودن و مشارکتی بودن فرایند تنظیمگری برای مردم، ذینفعان و بازیگران تنظیم شونده، علت اصلی ادعای جلب حمایت عمومی از سوی نهاد تنظیمکننده است. البته در بررسی این معیار و میزان تحقق آن توسط تنظیمگر، چالشهایی نیز وجود دارد. از این جمله، تعیین اینکه چه کسی و به چه طریقی باید مشارکت داشته باشد، محل چالش و منازعه است. علاوه بر این میزان افزایش مشارکت سایرین، ممکن است به کاهش کارآمدی تصمیمگیری و کندتر شدن فرایند منجر شود، همچنین کاهش استفاده از نظرات کارشناسی و تخصصی نیز میتواند محصول مشارکت سایرین در فرایند تنظیمگری باشد؛ بنابراین بین ارزشهای مختلفی که برای یک نهاد تنظیمکننده وجود دارد، نوعی بدهبستان وجود دارد که نیازمند ایجاد توازن میان آنهاست. بااینوجود، بررسی نهاد تنظیمگر با معیار مذکور، دلالتهایی برای سنجش مشروعیت و بهبود کنش گری و عملکرد آن در جامعه دارد. ذکر این نکته نیز حائز اهمیت است که مشارکت مردمی یا بهعبارتدیگر، دموکراتیک بودن، از حیث افزایش کیفیت کار و مردمیبودن فرایند و جلوگیری از برخی آسیبهای اداری و دولتی و همچنین افزایش آگاهی، رضایت و حمایت عمومی از این نهادها ضروری است، اما لزوماً مهمترین معیار مشروعیت در یک نظام دینی نیست. جمهوری اسلامی ایران، یک نظام مردمسالار است؛ اما چارچوب و حدود حاکم بر مناسبات اجتماعی و قانون اساسی آن بهعنوان میثاق نامه ملی، بر اساس قوانین و قواعد دین اسلام است؛ بنابراین تأکید بر مشارکتی بودن، در عین اهمیت فوقالعاده، به معنای اولویت آن بر مبنای دینی این نظام نیست. در ادامه به بررسی تفصیلیتر معیار فرایند مناسب، خواهیم پرداخت.
در بررسی این معیار، نیاز است بهصورت دقیقتر فرایندهایی که در یک نظام تنظیمگری طی میشود، مورد شناسایی و بررسی قرار گیرد. به اعتقاد اندیشمندان این حوزه، نظام تنظیمگری دارای سه مؤلفه اصلی زیر است:
- جمعآوری اطلاعات[۲]: نظارت و فهم شرایط فعلی و یا تغییریافته نظام.
- استانداردگذاری[۳]: مشخصکردن وضعیت مطلوب و مرجح نظام.
- اصلاح رفتار[۴]: نحوه تحقق استانداردها و نیل به اهداف با تغییر در رفتار که شامل ابزارهای سخت و نرم است.
اگر این سه جزء را اجزای اصلی یک سیستم تنظیمی بدانیم، میتوان فرایند مناسب ذکر شده بهعنوان معیار سنجش مشروعیت را در این سه مؤلفه مورد بررسی قرارداد. برایناساس، ساترا در حوزه جمعآوری اطلاعات و پایش عرصه و بازیگران، در کنار همه سازوکارهای دیگر، سامانه ساپرا را راهاندازی کرده است که در آن کاربران در صورت مشاهده هرگونه تخلف در رسانههای صوت و تصویر فراگیر داخلی میتوانند لینک محتوای موردنظر را در آن ثبت کنند؛ این سامانه هویت افراد گزارشدهنده را نیز مخفی نگه میدارد. همچنین مسئولین ساترا بارها در مورد نحوه فعالیت این سازمان اعلام کردهاند که بخشی از فرایند نظارتی آنها متکی به نظرات و گزارشهای مردمی است؛ بنابراین در مورد جمعآوری اطلاعات و پایش، به نظر میرسد ساترا به سمت تحقق معیار مشارکتی بودن حرکت کرده است[۵].
در مورد استانداردگذاری بهعنوان بخش بعدی سیستم تنظیمی، این مجموعه خطمشیهایی دارد تا این فرایند نیز با مشارکت سایر بازیگران انجام شود. برگزاری انواع نشست با صاحبان پلتفرمها و کارگردانان و تهیهکنندگان فیلمها و سریالها و همچنین برگزاری نشستهایی با سازمانهای مردمنهاد، نشانهای است از این مشارکت. در همین راستا، در ساختار سازمانی ساترا، ذیل معاونت کاربران و تنظیمگری اجتماعی، سازوکاری تدبیر شده است تا از ظرفیت نخبگان جامعه و سایر بازیگران در قاعدهگذاری و تعیین استانداردها استفاده شده و همفکری صورت گردد. در طول این سالها، دررابطهبا وضع برخی دستورالعملها و قواعد نیز هماندیشیهایی با بازیگران صورتگرفته است که گزارشی از اینها بر روی سایت این سازمان موجود است. با وجود این، قضاوت میزان واقعی بودن مشارکت در این تعاملها، نیازمند دادههای بیشتری است. ذکر این نکته نیز حائز اهمیت است که طبیعتاً تنها منبع طراحی این استانداردها چنین نشستهایی نیست، و ساترا که ذیل سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران تشکیل یافته است، میبایست معیارهایی سازمان بالادستی خود را نیز در استانداردگذاریهای خود اعمال نماید. همچنان که سعید مقیسه، رئیس فعلی ساترا، بهکارگیری ممیزیهای صداوسیما در این سازمان را در رسانهها بهصراحت اعلام کرده است. البته در سوی دیگر، شاهد برخی اعتراضها به ساترا با دلایلی چون اعمال ممیزیهای سلیقهای و سختگیریهای بیمورد نیز در طی فرایند تعیین استاندارد و ممیزی بودهایم.
قسمت سوم نظام تنظیمگری، یعنی اعمال ابزارها برای اصلاح رفتار بازیگران، به نظر میرسد برخلاف قسمتهای قبلی، چندان مشارکتی نیست. ممکن است استدلال شود که این قسمت اساساً امکان مشارکت کمتری دارد که در جای خود نیازمند بررسی است، اما در مقام توصیفِ وضعیت فعلی، عمده ابزارهای مورداستفاده از جنس قضایی و حقوقی و محرومیت از پشتیبانی نهادهای حاکمیتی بوده است. البته در کنار این ابزار سخت، از ابزار آموزش نیز استفاده کردهاند. برای مثال رئیس سابق این سازمان، یکی از راههای اعمال قواعد و استانداردهای مدنظر سازمان را، دعوت از دستاندرکاران تولید محتوا در پلتفرمها و آموزش چارچوبهای موردنظر به آنها اعلام کرده بود. علاوه بر این، میتوان سازوکار ارزیابی و امتیازدهی و رتبهبندی پلتفرمها بر اساس این امتیازها را که توسط خود ساترا انجام میشود، مسیر اعمال اقتدار مبتنی بر انگیزش نامید. اما، به نظر میرسد با وجود استفاده از ابزارها و راهبردهای نسبتاً مختلف برای اجرای قواعد، تکیه اصلی بر پشتیبانی قضایی در مواجهه به تخلفات است و همچنان این قسمت چندان مشارکتی نیست.
باتوجهبه نکات فوق، برای بهبود مشروعیت ساترا ازنقطهنظر فرایندهای تنظیمی عادلانه و مشارکتی پیشنهاداتی را میتوان ارائه کرد. یکی از راههای مردمیتر کردن فرایند تنظیمگری، استفاده از نهاد شخص ثالث میان تنظیمگر[۶] و سازمان تحت تنظیم[۷] است. در ادبیات جدیدتر این دانش، نوعی از تنظیمگری مفهومپردازی و بعضاً به کاربسته شده است که بر اساس آن، سازمان و شخصیت تحت تنظیم به نهادی واسط که میتواند متشکل از اعضای بخشهای مختلف دولتی، خصوصی و مردمی باشد، مراجعه کرده و بعد از انجام ممیزی توسط این نهادِ واسط، گواهی تأیید فعالیت یا محصول خود را اخذ میکند. این گواهی مبنای اعطای مجوز نهاد تنظیمگر قرار میگیرد و باعث کسب اعتبار تنظیم شونده در عرصه فعالیتش میشود. با این اوصاف، میتوان چنین نهادی را که متشکل از اعضایی مردمی و نخبگانی است ایجاد کرد و اینچنین به مردمیتر کردن و افزایش مشارکت کمک کرد. پیشنهاد دیگر، حرکت به سمت ایجاد نهادهای خودتنظیم صنفی است. در این حالت، نهادهایی صنفی فعالان بازار محتوای صوتی و تصویری شکل میگیرد و تنظیمگر میتواند بهصورت تنظیمگری مشارکتی با او وارد تعامل شده و بخشی از فرایند پایش، قاعدهگذاری و اصلاح رفتار را، البته با نظارت تنظیمگر حاکمیتی، به این نهاد واگذار نماید. علاوه بر ایجاد امکان مشارکت، نکته بعدی ایجاد امکان دسترسی به فرایندها و تصمیمات گرفته شده در هر مورد تنظیمی در سامانه این سازمان بهصورت آنلاین است. علاوه بر این فراهمآوردن امکان تجمیع نظرات مردمی و امتیازدهی به محصولات پلتفرمها توسط کاربران در بستر همان پلتفرم یا سامانهای دیگر نیز میتواند به افزایش مشارکت و تأثیرگذاری مردمی بر فرایند تنظیمگری مؤثر باشد. برای مثال سامانه کدومو امکانی را فراهم آورده است که والدین میتوانند درمورد محصولات مرتبط با حوزه کودک و نوجوان بهاشتراکگذاری نظرات خود و امتیازدهی بپردازند.
پینوشتها:
[۱] Due process
[۲] information gathering
[۳] standard setting
[۴] behavior modification
[۵] از جمله مصاحبه آقای امامیان، رییس سابق ساترا، در آبان ۱۳۹۸
[۶] regulator
[۷] regulatee
منابع:
- .Baldwin, Robert,Lodge, Martin,Cave, Martin. (2012): Understanding Regulation. Theory, Strategy, and Practice. New York: Oxford University Press
- .Levi-Faur, David (2011): Regulation and regulatory governance. In David Levi-Faur (Ed.): Handbook on the Politics of Regulation: Edward Elgar Publishing, pp. ۳–۲۱
- https://satra.ir/fa
- https://www.mehrnews.com
- https://peivast.com
