همواره دغدغه مجالس گذشته در آغاز به کار خود، طراحی نقشه راه برای مسیر چهارساله و اولویت‌بندی دستورکارها بوده است. امروز که در آستانه آغاز به کار مجلس دوازدهم جمهوری اسلامی ایران قرار داریم، اولین گام برای رسیدن به طراحی مسیر حرکت مجلس، نگاه به گذشته است. یادداشت پیش‌رو، حاصل پژوهش‌های سپهرا با این دغدغه است که به بررسی عملکرد مجلس یازدهم می‌پردازد و درنهایت راهبردهایی برای پیش‌برد مجلس دوازدهم ارائه می‌دهد.
یادداشت‌ها و مصاحبه‌های مختلفی حول عملکرد مجلس یازدهم در سال‌های مختلف منتشر شده است. هر گزارش خوانش متفاوتی از عملکرد مجلس ارائه می‌کند، برخی یادداشت‌ها و مصاحبه‌ها از طرف نمایندگان یا ریاست مجلس و به‌منظور ارائه گزارش عملکرد تدوین شده است[1]. در یادداشت‌های دیگر برخی با خوانش‌های اقتصادی پررنگ‌تر به عملکرد مجلس نگریسته‌اند[2]، برخی وظایف مغفول مجلس مانند نظارت را موردتوجه قرار داده‌اند[3]، برخی سعی کرده‌اند گزارشی مختصر اما کامل از عملکرد مجلس ارائه کنند و به نقاط قوت و ضعف اشاره کنند.[4] این یادداشت در پی بررسی گزارش عملکرد مجلس یازدهم از منظر حوزه حکمرانی فضای مجازی است و سعی دارد تمامی اقدامات مجلس شورای اسلامی در این خصوص را مورد توجه قرار دهد.
1. نگاه به گذشته (گزارش عملکرد)
1.1. مهم‌ترین قوانین مصوب مجلس یازدهم
قوانین مختلفی از شروع مجلس یازدهم تاکنون به تصویب رسیده است. طبق اطلاعات مستخرج از سامانه ملی قوانین و مقررات معاونت حقوقی ریاست جمهوری، از شروع به کار مجلس شورای اسلامی در خردادماه 1399 تاکنون، 151 عنوان قانون در این سامانه ثبت شده است. البته مشخص است که تعداد قوانین یا حجم مصوبات نشانگر خوبی برای ارزیابی صحیح مجلس شورای اسلامی نیست.
مهم‌ترین قوانینی که توسط مجلس یازدهم به تصویب رسید عبارت است از:
از قوانین تصویب‌شده در مجلس یازدهم، تنها «قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی» به‌صورت مستقیم در حوزه حکمرانی فضای مجازی است. البته تلاش‌های دیگری در مجلس شورای اسلامی برای تصویب قوانین مرتبط با حکمرانی فضای مجازی صورت گرفت که تاکنون به سرانجام نرسید. این موارد در ادامه تشریح می‌شود.
1.2. قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی[5]
با بررسی قوانین مصوب مجلس یازدهم، تنها قانونی که به‌صورت مستقیم در حوزه حکمرانی فضای مجازی تصویب شده است، قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی است. این قانون در تاریخ ۳۰ شهریورماه ۱۴۰۱ توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شد و در تاریخ ۲۰ مهرماه ۱۴۰۱ به تائید شورای نگهبان رسید. در این مصوبه وضعیت داده‌ها و اطلاعات ملی تعیین تکلیف شده و جزء اموال عمومی در نظر گرفته شده است. در نهایت این قانون به دنبال ایجاد بانک داده‌های ملی است تا مقدمات دولت الکترونیک فراهم شود. شورای عالی فضای مجازی، کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیک و مرکز ملی تبادل اطلاعات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات هر یک در این قانون نقش مهمی ایفا می‌کنند و درنهایت متولیان پایگاه‌های داده دولتی مشخص شده است.
فارغ از نقدهایی که به این قانون وارد است، اولویت کنونی در این موضوع، نظارت بر حسن اجرای قانون است. موضوعی که نه‌تنها این قانون، بلکه تمام قوانین مصوب مجلس و سایر نهادهای سیاست‌گذار با آن دست‌وپنجه نرم می‌کنند. متأسفانه در خصوص میزان اجرایی شدن این قانون اطلاعاتی به‌صورت عمومی منتشرنشده است و تنها رئیس قوه قضائیه در بازدید از نمایشگاه فناوری‌های دانش‌بنیان قضایی در بهمن‌ماه 1402؛ بیان کرد که: «ضرورت دارد سازمان بازرسی، موضوع عدم اجرای قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی توسط دستگاه‌های مسئول را به‌صورت جدی موردبررسی قرار دهد».
1.3. طرح صیانت از حقوق کاربران
شاید بتوان گفت جنجالی‌ترین دستورکار مجلس یازدهم در طی دوره 4 ساله خود که هم در سطح سیاسی حواشی مختلفی به همراه داشت و هم در سطح افکار عمومی با چالش‌های متعددی همراه بود، طرح‌های ارائه‌شده موسوم به «طرح صیانت» بود. در اینجا تنها به بیان تاریخچه‌ای از سیر تدوین این طرح بیان می‌شود.
اولین نسخه از طرح‌های موسوم به صیانت در آبان 1397 و با عنوان طرح ساماندهی پیام‌رسان‌های اجتماعی رونمایی و در کمیسیون فرهنگی مجلس بررسی و برای رفع ایرادات مختلف به مرکز پژوهش‌ها ارجاع داده شد. این طرح مدتی مسکوت ماند اما با تشکیل مجلس یازدهم نسخه جدید طرح در 26 مرداد 1399 در مجلس اعلام وصول شده و در دستورکار کمیسیون فرهنگی قرار گرفت. با مخالفت‌های دولتِ وقت، این طرح تا خرداد 1400 در دستور مجلس قرار نگرفت. نهایتاً در تیرماه 1400، نمایندگان مجلس به این طرح که با تغییر نام تبدیل به «طرح صیانت از حقوق کاربران در فضای مجازی و ساماندهی پیام‌رسان‌های اجتماعی» شده بود، رسیدگی کردند. تصمیم بر این شد که طرح مزبور، ذیل اصل 85 قانون اساسی و در کمیسیون مشترک موردبررسی قرار گیرد و در صورت تائید به‌صورت آزمایشی اجرا شود. در این مقطع زمانی بود که رسانه‌ها و افکار عمومی به‌صورت جدی در جریان اخبار این طرح قرارگرفته و واکنش‌های متعددی در سطح رسانه‌ها به همراه داشت که منجر به تغییر طرح شد. مدتی بعد نسخه جدید طرح صیانت با نام طرح «حمایت از حقوق کاربران و خدمات پایه کاربردی فضای مجازی» رونمایی شد و این طرح درنهایت در دی‌ماه 1400 به مرکز پژوهش‌های مجلس برای بررسی بیشتر ارسال شد. مرکز پژوهش‌های مجلس طی نامه‌ای به رئیس کمیسیون ویژه اشکالات مختلف این طرح را متذکر شد و خواستار تخصیص زمان بیشتر برای اصلاح آن شد؛ اما درنهایت، مقارن با بررسی بودجه، در اسفندماه 1400 این طرح در کمیسیون مشترک به تصویب رسید.
در همان روز نامه‌ای از معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی خطاب به رئیس کمیسیون مشترک منتشر شد که رأی‌گیری کلیات این طرح را دارای ایرادات فنی و حقوقی می‌دانست. پس از این اتفاق، پیگیری‌هایی در مجلس از طرف نمایندگان صورت گرفت که بررسی طرح صیانت از اختیار کمیسیون مشترک خارج شود و به صحن علنی مجلس بازگردد. درنهایت، هیئت‌رئیسه نامه معاونت قوانین را وارد دانست و ضمن ابطال تصویب کلیات طرح صیانت در کمیسیون مشترک، رسیدگی به این طرح را به بعد از بررسی بودجه موکول کرد.[6]
پس از این حرفی از ادامه فرایند پیگیری طرح صیانت عمومی نشد و طبق برخی گمانه‌زنی‌ها، برخی از بندهای نسخه آخر طرح صیانت با اصلاحاتی ناظر بر اختیارات کمیسیون عالی تنظیم مقررات در دستور بررسی شورای عالی فضای مجازی قرار گرفت و مصوبه‌ای در این خصوص در اردیبهشت 1401 با عنوان «شرح وظایف، اختیارات و ترکیب اعضای کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی کشور» در شورای عالی فضای مجازی به تصویب رسید؛ اما سایر مفاد طرح صیانت تاکنون مسکوت مانده است. البته این روزها گمانه‌زنی‌هایی می‌شود که کمیسیون مشترک طرح صیانت در پایان مهلت قانونی مجلس یازدهم مجدداً فعال شده است و در پی تصویب نسخه اصلاح‌شده و نهایی این طرح است.
1.4. طرح حفاظت از داده‌های شخصی
یکی دیگر از طرح‌هایی که در تاریخ 12/07/1399 در مجلس اعلام وصول شد، طرح حفاظت از داده و اطلاعات شخصی بود که هم‌اکنون در دستور کار مجلس یازدهم قرار ندارد.[7] ضرورت حفاظت از داده‌های شخصی کاربران در فضای مجازی، سال‌ها است مورد توجه کارشناسان و مسئولان حکمرانی فضای مجازی قرار دارد؛ اما متأسفانه تاکنون تلاش مثمر ثمری در این خصوص صورت نگرفته است و شاهد تصویب قانونی برای نظام بخشی به این مسئله نیستیم.
یکی از عواملی که منجر به عدم تصویب قانون در این مسئله شده است، تعدد نسخه‌های ارائه‌شده به‌عنوان پیش‌نویس این قانون است. اخیراً وزارت ارتباطات در کمیسیون اقتصاد دیجیتال این موضوع را در دستور کار گذاشته و پیش‌نویس این قانون را تصویب کرده است. در اردیبهشت‌ماه سال جاری نیز جلساتی در کمیسیون حقوقی دولت برگزار شده و این لایحه موردبررسی قرارگرفته است؛ اما تاکنون در هیئت دولت تصویب نهایی نشده که به مجلس ارجاع شود. درنهایت به نظر می‌رسد لایحه مذکور در صورت تصویب در هیئت دولت بایستی در مجلس دوازدهم اعلام وصول شود.
در خصوص محتوای این لایحه نیز پس از انتشار متن آن امکان نقد و بررسی فراهم خواهد شد؛ اما مشخص نیست که چرا وزارت ارتباطات نسخه پیش‌نویس این قانون را که در دولت قبل با ساعت‌ها جلسه کارشناسی و پشتوانه پژوهشی قابل‌تأمل تهیه شده بود را کنار گذاشت و نسخه جدیدی در این خصوص ارائه کرده است.
1.5. قوانین بودجه و برنامه توسعه هفتم
یکی دیگر از قوانینی که در آن به برخی از مسائل حکمرانی فضای مجازی پرداخته می‌شود، قوانین بودجه است. علاوه بر این قانون برنامه هفتم توسعه، یکی از مهم‌ترین مصوبات مجلس یازدهم بود که در سال گذشته جمع‌بندی و تصویب شد. بررسی تخصصی این قانون نیازمند فرصت مبسوطی است اما به‌طورکلی حکمرانی فضای مجازی در تدوین این قانون آن‌گونه که شایسته و بایسته باشد، موردتوجه قرار نگرفت.
2. ایست! لحظه‌ای درنگ (نقد عملکرد مجلس در عرصه حکمرانی فضای مجازی)
به نظر نویسنده، با وجود اینکه مجلس یازدهم نسبت به سایر مجالس توجه بیشتری به حکمرانی فضای مجازی داشت، اما به دلیل اهمیت و ضرورت این کلان مسئله، به‌طورکلی، عملکرد مجلس یازدهم در حوزه حکمرانی فضای مجازی نمره قبولی را اخذ نمی‌کند؛ چراکه این مجلس در چهار سال فرصت خود برای قانون‌مند کردن فضای مجازی، فقط و فقط یک قانون اختصاصی را به تصویب رساند. در این شرایط عملکرد مجلس یازدهم با نمره‌ی قبولی فاصله‌ی جدی دارد.
توجه به فرایند بررسی طرح صیانت و مشکلات متعدد آن برای حکمرانی فضای مجازی ازجمله بسته شدن پنجره فرصت تصویب قوانین ضروری این عرصه و آسیب دیدن سرمایه اجتماعی نسبت به قانون‌گذاری فضای مجازی، مهم‌ترین نقطه‌ضعف مجلس یازدهم در حوزه حکمرانی فضای مجازی است که ترمیم آن زمان‌بر و دشوار است.
در ادامه مهم‌ترین محورهای ضعف عملکرد مجلس یازدهم در حوزه حکمرانی فضای مجازی تحلیل می‌شود.
2.1. ضعف مجلس در عرصه نظارتی
اساساً وظیفه مجلس شورای اسلامی دو کارویژه قانون‌گذاری[8] و نظارت[9] است؛ اما تاکنون همت مجلس شورای اسلامی بیشتر به قانون‌گذاری مصروف شده است و غالباً نسبت به وظیفه نظارتی خود غفلت کرده است. مجلس یازدهم هم از این سنت غلط در امان نماند و مسیر گذشتگان را پیمود. یکی از مهم‌ترین اماره‌های این ادعا علاوه‌بر بررسی عملکرد مجلس، بررسی قانون آئین‌نامه داخلی مجلس است که اغلب حجم آن با قواعد مرتبط با وظیفه قانون‌گذاری مجلس تدوین شده است و نظارت بخش کوچکی از این قانون را شامل می‌شود.
در این مجلس ابتکاری به نام سه‌شنبه‌های نظارتی مجلس ایجاد شد که ابتکاری خوب اما ناکافی بود. مجلس می‌بایست پس از تصویب قانون، نظارت بر حسن اجرای قانون را به‌صورت جدی بر عهده بگیرد، قطعاً این هدف با برگزاری جلساتی که دستگاه مدعو به گزارش عملکرد خود بپردازد محقق نمی‌شود و نیاز به طراحی اساسی در زمینه‌های نهادی، عملکردی و راهبردی دارد.
2.2. نبود کمیسیون تخصصی حکمرانی فضای مجازی و فراکسیون‌ها
بیش از یک دهه است که مقام معظم رهبری در خصوص تشکیل نهادی برای حکمرانی فضای مجازی در کشور احساس ضرورت کرده‌اند و شورای عالی فضای مجازی و مرکز ملی فضای مجازی را تشکیل داده‌اند. دولت نیز با احساس نیاز خود، کمیسیون اقتصاد دیجیتال (مطابق با اصل 138 کمیسیون متشکل از چند وزیر) و شورای اجرایی فناوری اطلاعات را تشکیل داد.[10] به همین شکل توقع می‌رفت که مجلس شورای اسلامی نیز در این خصوص حرکتی روبه‌جلو انجام دهد و ساختاری متمرکز درون خود ایجاد کند که به مسئله حکمرانی فضای مجازی بپردازد. این ساختار می‌توانست در قالب یک کمیسیون یا در حداقلی‌ترین حالت یک فراکسیون محقق شود اما دریغ.
نشانه منفی این انفعال در دو موضوع خودنمایی می‌کند:
- عدم پیشرفت و تشتت در طرح‌ها و لوایح مرتبط با حکمرانی فضای مجازی و عدم ارائه طرح‌های لازم برای این موضوع.
- عدم توان برخورد تخصصی و فارغ از حواشی مجلس، با طراح‌ها و لوایح مرتبط با حکمرانی فضای مجازی.
2.3. ضعف در مدیریت قانون‌گذاری و موازی کاری زیاد
یکی از مهم‌ترین شاخص‌های قانون‌گذاری خوب، انسجام درونی و بیرونی قانون است. به‌نوعی که مواد مختلف یک قانون با یکدیگر و با سایر قوانین متعارض نباشد. اگر رویه مشخص و مدیریت صحیحی بر فرایند قانون‌گذاری، از زمانی که ایده ضرورت قانون‌گذاری حول یک مسئله شکل می‌گیرد تا زمان اجرا و ارزشیابی آن قانون، وجود نداشته باشد، اهداف موردنظر از تصویب یک قانون محقق نمی‌شود. لذا بایستی این فرایند با دقت و حساسیت طی شود. در خصوص طرح‌هایی که در مجلس یازدهم در عرصه حکمرانی فضای مجازی مطرح شد، ضعف اساسی در این امر مشهود است. به‌عنوان‌مثال دو نمونه ذکر می‌شود.
- مصداق بارز این ضعف در طرح موسوم به صیانت مشهود است که از مرحله احساس ضرورت، صورت‌بندی مسئله، طراحی پیش‌نویس قانون، حاکم بودن یک وحدت رویه بر تهیه پیش‌نویس‌ها و ارائه پیشنهاد‌ها، انسجام درونی و بیرونی قانون، کارایی برای ذی‌نفعان مختلف، مدیریت افکار عمومی و… مشهود بود که از این تجربه می‌توان به‌عنوان سیاه‌ترین نقطه مجلس یازدهم در حکمرانی فضای مجازی اشاره کرد.
- همین‌طور در طرح‌ها و لوایح ارائه‌شده در موضوع حفاظت از داده‌های شخصی کاربران نیز مدت‌ها است نسخه‌های متفاوتی از طرح‌ها و لوایح منتشر می‌شود؛ اما علاوه بر موازی کاری قابل‌توجه در این موضوع و اهمیت موضوع برای تقنین، هیچ یک از نسخه‌های پیش‌نویس به‌صورت جدی در دستورکار مجلس قرار نمی‌گیرد.
2.4. ضعف در تهیه پیش‌نویس قوانین
یکی از چالش‌های اساسی در نظام قانون‌گذاری کشور که در سالیان اخیر بهبود قابل‌توجهی نیافته است، ضعف جدی در تدوین پیش‌نویس قوانین است. در این خصوص مشکلات متعددی وجود دارد. ازجمله:
- نبود نهادی کارشناسی و متمرکز در دولت که متولی تدوین پیش‌نویس قوانین باشد که به‌صورت فعالانه و یا به‌واسطه اعلام نیاز دستگاه‌های مربوطه، موضوعات و مسائلی که نیازمند تدوین قانون است را رصد کند و با پشتوانه کارشناسی قوی اقدام به تهیه پیش‌نویس قوانین موردنیاز نماید.
- موازی کاری قابل‌توجه و مشخص نبودن تقسیم‌کار دقیق میان نهادهای مختلف حاکمیتی که یکی از آفات آن در نظام قانون‌گذاری ظهور نسخه‌های مختلف پیش‌نویس قوانین در یک موضوع است که هر دستگاه سعی در دستور قرار گرفتن نسخه خود می‌کند.
- یکی دیگر از چالش‌های مهم فرایند قانون‌گذاری که در مجلس یازدهم پررنگ‌تر شده بود، طرح محوری مجلس بود. به این معنا که بیش از اینکه اهتمام نسبت به بررسی لوایح باشد، مجلس به دلیل احساس مسئولیت و دغدغه خود نسبت به انبوه مسائل پیش روی کشور، سعی در پیش‌قدم شدن برای حل مسائل کشور داشت، اما به دلیل ضعف قدرت کارشناسی، پیش‌نویس‌هایی که در قالب طرح مطرح شد، اغلب دچار ضعف کارشناسی و عدم اتقان بود.
3. حرکت در مسیر صحیح (راهبردهای پیشنهادی برای مجلس یازدهم)
درنهایت اگر بخواهیم با درس‌هایی که از بررسی عملکرد مجلس یازدهم قابل‌فهم است، تجویزی برای مجلس دوازدهم داشته باشیم باید به این نکته اشاره کرد که فرصت نظام بخشی به حوزه فضای مجازی و ایجاد ظرفیت برای حکمرانی آن، فرصتی محدود است علاوه بر این تحولات سریع و عمیق فضای مجازی، قانون‌گذاری این حوزه را دشوار کرده است. لذا مجلس دوازدهم بایستی در دوران مسئولیت خود با هماهنگی و همکاری کارآمد با دولت سیزدهم و چهاردهم و استفاده از ظرفیت کارشناسی دولت‌ها و سایر مجموعه‌ها، نهایت تلاش خود را برای ارائه قوانین موردنیاز در راستای ایجاد ظرفیت برای حکمرانی فضای مجازی کشور فراهم آورد. در این مسیر توجه به دو اصل مهم دقت در قانون‌گذاری و اتقان کار و سرعت در قانون‌گذاری بسیار مهم و ضروری است.
4. منابع:
[3] https://fararu.com/fa/news/710189/%D8%B9%D9%85%D9%84%DA%A9%D8%B1%D8%AF-%D9%85%D8%AC%D9%84%D8%B3-%DB%8C%D8%A7%D8%B2%D8%AF%D9%87%D9%85-%D9%86%D8%B8%D8%A7%D8%B1%D8%AA-%D9%81%D8%AF%D8%A7%DB%8C-%D8%B3%DB%8C%D8%A7%D8%B3%D8%AA
[5] https://qavanin.ir/Law/TreeText/235033
[6] isna.ir/xdL7jF
[7] https://rc.majlis.ir/fa/legal_draft/show/1675111
[8] اصل 71 قانون اساسی: مجلس شورای اسلامی در عمومی مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند.
[9] اصل 76 قانون اساسی: مجلس شورای اسلامی حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور را دارد.
[10] فارغ از ایرادات حقوقی و سیاستی ناظر به هر یک از این ساختارها و موافقت یا مخالفت با اساس و عملکرد هر یک.
